改革开放新时期甘肃农村扶贫开发的辉煌成就

　　□杨智

　　在改革开放新时期，甘肃作为我国农村扶贫开发的主战场之一，走过了一条不平凡的道路，取得了辉煌成就，为全国乃至全球加快扶贫进程提供了有益的经验借鉴。

　　习近平总书记指出，“甘肃贫困面大、贫困程度深在全国都是典型的”。甘肃作为我国农村扶贫开发的先行先试区，是第一个开展有计划、有组织、大规模开发式扶贫的试点区，是第一个集中连片推进区域性扶贫开发行动的实验区，是第一个实施大规模易地扶贫和生态移民搬迁行动的先行区。甘肃省农村扶贫开发的历程浓缩记录了改革开放以来党领导人民进行扶贫开发的理论创新和实践探索。

　　改革开放新时期甘肃农村扶贫开发的历史进程

　　从党的十一届三中全会开启改革开放新时期，到中国特色社会主义进入新时代的30多年时间里，甘肃农村扶贫开发与全国农村扶贫开发同频共振，逐步深入，大体可分为四个阶段。

　　农业经营体制改革和“两西”建设阶段（1978～1985年）

　　以家庭联产承包责任制为核心的农业经营体制改革极大提高了农民生产的积极性，再加上农产品收购体制改革等有利条件，我国农村的贫困问题在改革开放初期迅速得到缓解。与此同时，“两西”农业建设的有利改革条件惠及陇原大地。1982年，甘肃省中部20个县和河西19个县列入“两西”建设范围。“两西”农业建设开创了大规模区域性开发式扶贫的先河，为全国区域性扶贫开发探索了新道路。

　　大规模区域发展带动脱贫阶段（1986～1993年）

　　1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，标志着我国农村扶贫开发事业进入了大规模、有计划、有专业领导机构的新阶段。在此阶段，国家确定了集中连片贫困区域、贫困县扶持标准和贫困县名单，并以县为单位实施开发式扶贫，重点解决制约贫困地区自我发展的瓶颈问题。在这个过程中，甘肃省以解决贫困人口的温饱问题为主要目标，通过加强贫困地区基础设施建设来改善农业生产条件，同时辅之以到户帮扶措施，将东部、南部和少数民族地区作为扶贫开发的重点区域。此阶段扶贫成效显著，1993年全省贫困人口从1982年的1254.42万人减少到427.42万人，贫困发生率下降到22.35%。

　　“四七扶贫攻坚”阶段（1994～2000年）

　　1994年，党中央、国务院制订了《国家八七扶贫攻坚计划》，决定在20世纪最后的7年时间里，基本解决8000万乡村极端贫困人口的温饱问题。此阶段，国家不仅大幅增加了扶贫开发投资，而且制订了资金、任务、权利和责任“四个到省”的责任制，建立了国家机关定点扶贫和东部沿海地区支持西部欠发达地区的扶贫协作机制，并将贫困村和贫困户作为帮扶的对象。在强有力的扶贫措施推动下，我国乡村极端贫困人口由1994年的8000万人下降到2000年的3000万人。

　　1994年，甘肃省委省政府制定了《全省四七扶贫攻坚计划》，决定用7年时间解决全省427万贫困人口的温饱问题，对贫困县实施全面倾斜政策。经过7年的不懈努力，到2000年底，甘肃省农村贫困人口减少到196.03万人（以时行贫困人口标准计），占全省农村人口的3.36%，贫困面下降到9.4%（包括返贫人口）。“四七扶贫攻坚”的目标基本实现。

　　整体推进扶贫阶段（2001～2012年）

　　进入新世纪，我国农村扶贫开发事业进入了整体推进的阶段。扶贫开发与强农惠农、新农村建设、区域协调发展、民生保障等战略或政策叠加，为贫困地区农村快速发展创造了新的更有利的条件。2001年，国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001―2010年)》。该《纲要》把尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象，把少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点，强调扶贫政策到村到户。2008年，我国开始以低收入标准为扶贫工作标准。2009、2010、2011年连续提高贫困线标准。2011年，中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011~2020年）》，初步形成了精准管理的思路。

　　在此阶段，甘肃省委省政府先后制定了《甘肃省2001~2010年农村扶贫开发纲要》《甘肃省〈中国农村扶贫开发纲要(2011~2020年)〉的实施办法》。《甘肃省2001~2010年农村扶贫开发纲要》强调以稳定解决农村贫困人口的温饱为重心，以改善农业生产条件和增加农民收入为中心，通过开展整村推进、以工代赈、易地扶贫搬迁、劳动力技能培训转移、产业扶贫等措施增强贫困地区的自我发展能力。《甘肃省〈中国农村扶贫开发纲要(2011~2020年)〉的实施办法》决定在新的10年里，以增加贫困人口经济收入为核心任务，以三大集中连片特困地区为主战场，通过扶贫开发与区域经济发展相互推动为主要路径，推进贫困地区经济社会跨越式发展。

　　农村扶贫开发的历史性经验

　　我国扶贫方式经历了由“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变、从区域发展带动向到村到户发展、由“大水漫灌”向“精准滴灌”转型，扶贫措施不断升级，但不变的是为人民服务的坚定立场和实事求是的思想路线。

　　甘肃在长期的扶贫开发实践中不断探索创新，形成了具有地域特色的“甘肃经验”，并得到广泛认可和推广。以集雨节灌、母亲水窖、全膜双垄沟播玉米等为代表的实用科技创新和以“整村推进”模式为代表的体制机制创新，不仅有效提高了扶贫成效，更为推进欠发达地区经济社会发展提供了有益经验。“整村推进”模式被写入《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，并在2004年5月召开的“全球扶贫大会”上，成为全球70个国家选出的8个成功案例之一。

　　政府主导 久久为功

　　甘肃省各届党委和政府都高度重视扶贫开发，扶贫开发一直保持了政策的稳定性和连续性，并不断加大工作力度。各级党政主要负责人长期担当扶贫第一责任人，亲自动员、亲自部署、亲自检查，层层抓好落实，锲而不舍推进。坚持抓党建促脱贫，以全面从严治党推进农村扶贫开发工作的落实。中央对甘肃扶贫事业的支持也一直保持稳定，政府扶贫开发投入长期保持稳中有增。中央单位定点帮扶、东部沿海省市结对帮扶长期保持稳定，帮扶力度只增不减。

　　依靠群众 自我“造血”

　　国内外扶贫经验证明，只有增强扶贫对象的自我“造血”功能，才能保障脱贫的可持续性。甘肃在长期扶贫开发中，始终注重发挥困难群众的主观能动性，不断提高其自我发展的能力，如通过提升劳动者素质“拔穷根”，通过培育富民产业“改穷业”，通过强化基础设施“换穷貌”，通过易地扶贫搬迁“挪穷窝”，通过金融扶贫解决发展资金难题，通过教育培训阻断贫困代际传递，力求从根本上解决瓶颈制约，增强贫困家庭的自我可持续发展能力。2001年，甘肃省扶贫部门将“参与式农村快速评估方法”与整村推进相结合，创造性推出了“参与式整村推进”扶贫开发模式。在扶贫项目的选择和实施过程中，保障群众的知情权、参与权、监督权；在扶贫资金投入上，注重以财政资金撬动社会资金投入，采取以奖代补或贷款贴息等方式引导群众增加投入。2011年，甘肃省出台了《甘肃省村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作操作规范》，“一事一议”模式采取村民民主决策、村委申报、群众承担部分劳务、政府财政资金奖补的办法支持农村经济社会建设。

　　集中力量 破解瓶颈

　　在扶贫开发中，平均分配扶贫资源的方式效率低下。只有集中人力物力，破解制约发展的主要难题，逐村逐户打“歼灭战”，才能节约资源，提高效率。甘肃省按照“整村推进”的模式，各贫困村按一定的时间顺序实施整体扶贫开发，整合发改、扶贫、农林、水利、交通、教育等政府部门的资金力量和项目，切块到县，在一定时期内将有限的资源集中投入到某些特困地区，使其在短期内根本解决制约发展的主要难题，为可持续脱贫奠定坚实基础。

　　体制创新 激发活力

　　体制机制的创新对于扶贫开发效果具有至关重要的作用。党政“一把手”扶贫责任制靠实了扶贫领导责任，将提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为考核贫困地方党委和政府的重点指标，为扶贫开发提供了坚强的政治保证。2007年，甘肃扶贫部门在“整村推进”的基础上推出了“连片开发”模式，开展“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点，探索“整村推进”与整流域、片带推进。资源整合机制为脱贫攻坚提供了有效的资源投入保障。扶贫资金“要素分配法”克服以往扶贫开发中基层政府重资金争取、轻资金使用的问题，提高了基层政府扶贫的积极性。滚动发展机制有效提高了扶贫资金的扶贫效益，如“投牛还犊”“投羊还羔”，不仅节约了财政资金，而且促进了贫困地区产业发展。

　　治贫治愚 扶贫扶志

　　“授人以鱼不如授人以渔”，甘肃省在对贫困户的帮扶中，注重扶贫与“扶智”“扶志”相结合，以教育扶贫、科技扶贫等方式提高困难群体的自我发展能力，提振不甘落后的精神。甘肃文化底蕴厚重，历史上长期积淀的耕读文化为教育事业的发展奠定了基础。会宁县的“三苦两乐”精神就是典型代表。技能培训也是重要的扶贫路径，远程培训、送技上门等措施有效提高了扶贫对象的劳动技能。在技能培训中抓住关键群体，针对农村“两后生”重点进行技能培训，取得了显著效果。

　　在探索中总结，在总结中创新。甘肃积累了丰富的农村经济社会建设和管理经验，逐步找到了符合本地实际的具有地域特色的农村经济社会发展方案。这必将为加快建设幸福美好新甘肃继续提供有力支撑，也为我国西部地区农村经济社会建设提供有价值的参考和借鉴。□

　　（作者系甘肃政法大学马克思主义学院副教授）